Verslag Erfgoedteam: Handhaving en archeologie

De bescherming van archeologie is vastgelegd in de Erfgoedwet. Ondanks de juridische mogelijkheden tot toezicht en handhaving, blijft het lastig om bij overtredingen te handhaven. Met ingang van de Omgevingswet verandert bovendien het een en ander op dit vlak. Daarom stond op 15 april 2021 het Erfgoedteam in het teken van ‘handhaving en archeologie’. Het doel van het Erfgoedteam was om duidelijkheid te scheppen over de wet- en regelgeving ten behoeve van de handhaving in archeologie. Tanja Ruhnke (juridisch adviseur en teamcoördinator ruimtelijke ordening a.i. bij gemeente Medemblik) gaf een overzicht van de wet- en regelgeving met betrekking tot archeologische monumenten. Ze ging daarbij in op wet- en regelgeving in zowel de huidige Erfgoedwet als in de aankomende Omgevingswet. Daarna vertelde Nancy de Jong-Lambregts (stadsarcheoloog en coördinator erfgoed gemeente Alkmaar) over haar ervaringen met handhaving in de praktijk in de gemeente Alkmaar. Na de presentaties volgde een discussie en was het mogelijk om vragen te stellen.

Tanja Ruhnke: Handhaving en archeologie, nu en in de Omgevingswet

Archeologische monumenten zijn onderdeel van ons cultureel erfgoed en dienen zodoende beschermd te worden. De bescherming van erfgoed is vastgelegd in wet- en regelgeving, maar deze is niet altijd voor iedereen helder. Dit is zeker het geval bij archeologische monumenten, die vaak direct onder het oppervlak liggen. Degelijke handhaving is daarom essentieel. Daarbij kunnen een aantal vragen gesteld worden zoals: hoe kun je handhaven? Hoe doe je dat in de toekomst? En hoe kun je herhaling van overtredingen voorkomen?

Handhaving nu en onder de Omgevingswet

Tot op heden worden archeologische monumenten beschermd door de Erfgoedwet. Het deel in deze wet dat betrekking heeft op de besluitvorming in de fysieke leefomgeving gaat over naar de toekomstige Omgevingswet. Onder de Omgevingswet zullen gemeenten als bevoegd gezag optreden voor de vergunningverlening bij meervoudige aanvragen op archeologische rijksmonumenten. Daarnaast krijgt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) het recht van advies en instemming, wat in de praktijk zal worden uitgevoerd door de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (RCE). Bij enkelvoudige aanvragen blijft de minister het bevoegd gezag.

Onder de Omgevingswet is het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij…’, waardoor het bevoegd gezag het college van Burgemeester en Wethouders is. In het Omgevingsbesluit is opgenomen dat er sprake is van ‘toedeling mede- handhavingstaak’. De minister behoudt bevoegdheid tot optreden, maar je wilt voorkomen dat de minister optreedt wanneer de gemeente nog in gesprek is. Om het overzicht te behouden is er een stappenplan opgesteld waarop is af te lezen wie wanneer het bevoegd gezag is in welke situatie.

Wat zijn de gevolgen van de Omgevingswet voor het toezicht en de handhaving? Vanaf 1 januari 2022 zal het bevoegd gezag dat de vergunning heeft verleend automatisch ook het bevoegd gezag voor het toezicht op de naleving van de vergunning en handhaving zijn. De minister van OCW kan naast het bevoegd gezag voor de vergunning ook als bevoegd gezag optreden voor de handhaving, op basis van het recht van advies met instemming.

Juridische Handhaving

Voor de bestuursrechtelijke handhaving vormt hoofdstuk 5 van de ‘Algemene wet bestuursrecht’ de basis. Ook onder de Omgevingswet zal dit zo blijven. Dit betekent dat handhaving bij archeologische monumenten niet anders is dan bij bovengronds erfgoed. Echter, de uitwerking van handhaving bij archeologische monumenten is wel anders. Zodra een monument is vergraven, is het erfgoed verdwenen. Het uitgangspunt bij bestuursrechtelijke handhaving is de ‘herstelsanctie’. Een herstelsanctie streeft ernaar om helemaal of gedeeltelijk een overtreding ongedaan te maken, of de overtreding te beëindigen. Verder is voorkomen van herhaling of het beperken van de gevolgen van de overtreding ook van belang.

Om ervoor te zorgen dat deze functies ook worden toegepast, zijn er twee middelen die gebruikt kunnen worden voor het handhaven: de last onder dwangsom, of een bestuurlijke dwangsom. Last onder dwangsom kan dienen als stok achter de deur zodat men zich houdt aan de wet. Bij bestuursdwang kunnen de door de gemeente gemaakte kosten voor herstel worden verhaald op de overtreder. Echter, voor het gebruiken van dit instrument dient een goede onderbouwing te zijn, anders is het niet-ontvankelijk. Hierdoor krijgt last onder dwangsom de voorkeur. Wanneer de last onder dwangsom en de bestuursdwang samengevoegd worden met een duidelijke brief, kan een extra sterk signaal worden gegeven over wat de kosten worden van een overtreding. Verder is er altijd de mogelijkheid om het delict te signaleren bij het Openbaar Ministerie.

Ook kan een bestraffende sanctie worden opgelegd, waarmee een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Het bevoegd gezag kan zelf beleid opstellen voor de tarieven voor overtredingen tot een maximaal bedrag. Hier moet het bevoegd gezag heldere afspraken over maken welke sanctie wanneer wordt opgelegd.

Concreet: Ingrijpen en rol van de handhaver

Zowel in de huidige situatie als onder de Omgevingswet dient er te worden ingegrepen wanneer sprake is van handelen zonder benodigde vergunning, of wanneer de uitvoering in afwijking is met de verleende vergunning. Wanneer de overtreding wordt geconstateerd tijdens de werkzaamheden, wordt geadviseerd om de activiteiten direct stil te leggen onder oplegging van last onder dwangsom, zodat verdere schade kan worden voorkomen en de voortzetting van de overtreding wordt gestopt.

De rol van de handhaver is het voorkomen van verdere schade aan het monument. Om deze taak goed te kunnen uitvoeren, zijn er drie randvoorwaarden. Dit zijn een goede dossieropbouw, bestuurlijke bereidheid en snelheid van handelen. Daarnaast moet na constatering van de overtreding ook de schade aan het monument worden vastgesteld. Wanneer dit eenmaal is vastgesteld, moet worden bepaald of de uitgevoerde werkzaamheden gelegaliseerd kunnen worden. Indien dit het geval is, moet een nieuwe vergunning worden aangevraagd door de overtreder. Is het niet mogelijk de werkzaamheden te legaliseren? Dan is de overtreder verplicht tot het uitvoeren van herstelwerkzaamheden. De opgelegde maatregelen moeten redelijk, doelmatig en uitvoerbaar zijn. Als herstel niet mogelijk is, dan is er sprake van een misdrijf en moet aangifte worden gedaan bij de politie. Als bevoegd gezag geef je hiermee een belangrijk signaal af.

Om te voorkomen dat herhaling plaatsvindt, is goede preventie en voorlichting over de aanwezigheid van archeologische monumenten in de gemeente noodzakelijk, omdat veel overtredingen onbewust plaatsvinden. Als van tevoren duidelijk is dat er een overtreding gaat plaatsvinden, dan kan een preventieve last onder dwangsom worden opgelegd. Hier moet dan wel bewijs voor zijn. Ten slotte is het belangrijk om aangifte te doen bij notoire overtreders zoals schatzoekers, en daarover actief te publiceren.

Als laatste benadrukt Tanja dat het belangrijk is om duidelijk te maken dat bij archeologische monumenten meer mogelijk is dan men vaak op voorhand denkt. Wanneer het beeld ontstaat dat niks kan en mag bij een archeologisch monument zal dit alleen maar tot irritaties leiden, wat het draagvlak voor archeologie niet ten goede komt. Juist door te laten zien wat er nog wel allemaal mogelijk is, versterk je de positie van archeologie in de maatschappij.

presentatie Tanja Ruhnke

Nancy de Jong-Lambregts: Handhaving in de gemeentelijke praktijk. Mosterd na de maaltijd?

Als tweede spreker gaf Nancy de Jong-Lambregts een presentatie over handhaving en archeologie in de gemeente Alkmaar.

Handhaving gaat over meer dan alleen archeologische monumenten. Zeker in een historische gemeente als Alkmaar bevindt zich veel erfgoed onder het oppervlak. Maar je kan niet voor iedere archeologische vondst de werkzaamheden stilleggen. Bovendien is handhaving in veel gevallen mosterd na de maaltijd, omdat de archeologie dan al beschadigd is. Welke stappen zijn er dan te nemen om archeologie te beschermen?

Maatwerk leveren

In de praktijk zijn het niet alleen de grote projectontwikkelaars die archeologie verstoren. Ook particulieren kunnen bij verbouwingen van hun huis stuiten op archeologische resten. Ook zij zijn verplicht om een omgevingsvergunning aan te vragen. Echter, voor particulieren is dit een te hoge drempel of zijn ze niet goed geïnformeerd, waardoor de archeologie wordt genegeerd. Doorgaans is dit niet uit kwade wil. Dit staat los van bewuste schatgraverij. De overtredingen strekken van het overschrijden van de grenzen van het plangebied, tot verkeerd begrip van de regimes of de vrijstellingsgrenzen. Alle overtredingen zijn reden om werk stil te leggen.

In plaats van iedere vondst te willen onderzoeken, moet je als gemeente prioriteiten stellen aan wat je belangrijk vindt om te onderzoeken. Stel de vraag: wat is de kenniswinst als je gaat opgraven? Het maken en gebruiken van een archeologische verwachtingskaart is een sterk middel in het afwegen van archeologische prioriteiten. Verbind aan een dergelijke verwachtingskaart ook specifieke regimes waarbinnen plannen worden getoetst. Het is heel belangrijk om zo vroeg mogelijk in het proces te handelen, zodat je voorkomt dat er gehandhaafd moet worden. Voorkomen is immers beter dan genezen. Onder de Omgevingswet zal dit ook meer prioriteit krijgen doordat de nadruk komt te liggen op maatwerk, participatie en vooroverleg.

Het gesprek aangaan

Naast het stellen van prioriteiten is het zaak om vroeg in het proces aanwezig zijn door een gesprek te voeren met de vergunningaanvrager. Misschien is planaanpassing mogelijk. Voor het voeren van een succesvol gesprek zijn de volgende pijlers van belang: informeren, draagvlak creëren en burgerparticipatie. Door dit tijdig te doen, bouw je begrip op voor archeologie en kun je voorkomen dat er gehandhaafd moet worden. Een goed netwerk bezitten van ogen en oren kan bovendien nuttig zijn om tijdig te signaleren en contact te zoeken. In de binnenstad is dit doorgaans makkelijker dan in de randgebieden of buitenstedelijke gebieden.

Tijdens het gesprek wil je met name laten zien wat de mogelijkheden zijn, want vaak kan meer dan van tevoren wordt aangenomen. Doorgaans zijn inwoners bang om archeologische vondsten aan te kaarten, omdat ze geen slapende honden wakker willen maken. Zoek van tevoren goed uit wat realistisch is voor particulieren en laat hen niet in de steek. Door vroegtijdig vergunninghouders bewust te maken van de archeologie en de mogelijkheden die er zijn, wordt het negatieve beeld dat rond archeologisch onderzoek heerst weggenomen. Daarbij is het belangrijk dat er een eenduidig beleid is vanuit de gemeente zodat men weet wat de plichten en kosten zijn. Een vergunningaanvraag moet goed worden beoordeeld op het punt van archeologie, dus zoek contact met hen. Ook bouwplantoetsers moet je bewust maken van archeologie. Leg met handhavers in de bouw contact, zodat zij jou bellen als in de bouw gestuit wordt op archeologie. Daarnaast moet je als gemeente een duidelijk verhaal voor ogen hebben wat erfgoed de gemeente te bieden heeft. Ook daarmee creëer je draagvlak. Handhaving moet je zien als laatste redmiddel.

Discussie

Na afloop van de presentaties werd nog uitvoerig gediscussieerd. De discussiepunten liepen uiteen.

Wat werd bevestigd is dat de signalering van misstanden valt of staat met communicatie om onbegrip en misverstanden over de archeologische monumentenzorg weg te nemen, en draagvlak voor archeologie te creëren en onderhouden in de gemeente. Het gevoel is dat in de (historische) binnensteden dit anders beleefd zou kunnen worden dan in buitengebieden waar minder toezicht is. Onderschreven werd dat handhaving een laatste stadium is, omdat de archeologie dan veelal al verstoord is. De omgevingswet kan hierin veel betekenen, omdat er meer een gevoel van participatie moet ontstaan en ook het vooroverleg belangrijker wordt. Onderstreept werd dat het heel belangrijk is om ten behoeve van de archeologische monumentenzorg ook goede dossierbouw te verzorgen, die door middel van warme overdracht kan worden voorgelegd.

Beeldverantwoording: foto van T. Penders, Collectie Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, Amersfoort; documentnummer: DG2007_0708