Participatie en erfgoed als basisingrediënten voor een omgevingsvisie. Enkele tips en voorbeelden

Nederland staat voor maatschappelijke opgaven die op zichzelf al groot zijn, maar die ook een grote impact zullen hebben op onze fysieke leefomgeving. Denk alleen maar aan de grote transities op het gebied van energie, klimaat, landbouw en verstedelijking met windmolens, houtbossen, waterbergingen of logistieke centra. Het is onvermijdelijk dat het landschap de komende jaren gaat veranderen. Om nieuwe ontwikkelingen goed te kunnen inpassen in de omgeving is het belangrijk om de plek te begrijpen en gezamenlijk een visie te vormen. Participatie en erfgoed bieden hierbij hulp. Erfgoed gaat over de identiteit van de plek, het vertelt het verhaal over de ontwikkelingsgeschiedenis van het landschap. Door terug te gaan in de tijd kun je veel leren over een gebied. Luisteren naar de bewoners en gebruikers van die plek is minstens zo belangrijk. Zij hebben veel kennis en het geeft een compleet beeld van de sociale structuren en verhalen die niet direct zichtbaar, maar wel voelbaar, zijn.

Niet alleen de fysieke leefomgeving zal de komende jaren veranderen, ook de manier waarop gewerkt wordt aan ruimtelijk beleid en planvorming is volop in beweging. De Omgevingswet, die naar verwachting in 2021 in werking zal treden, staat een integrale manier van werken voor, waarbij de burger meer invloed kan uitoefenen op zijn eigen leefomgeving. In de Omgevingswet is een participatieplicht opgenomen. De wet schrijft wel voor dat participatie moet plaatsvinden, maar niet hoe. Dat kan ook niet, omdat iedere situatie en elke omgeving anders is. Participatie is dus altijd maatwerk. Erfgoed is hierin een mooie bouwsteen, omdat iedereen wel iets heeft met de historie van zijn of haar leefomgeving.

In dit artikel vindt je meer informatie over participatie en erfgoed in de Omgevingswet, een aantal voorbeelden van instrumenten die je kunt inzetten en twee uitgewerkte praktijkvoorbeelden.

Participatie in de Omgevingswet

Participatie is een belangrijke pijler van de Omgevingswet. Volgens het Omgevingsbesluit gaat participatie over het “betrekken van de omgeving” bij een overheidsbesluit. Het idee is dat het vroegtijdig betrekken van de omgeving zorgt voor meer draagvlak en betere besluiten. Gemeenten zijn verplicht de omgeving betrekken bij het opstellen van de omgevingsvisie, maar de aanvrager dient de omgeving ook bij het aanvragen van een omgevingsvergunning te betrekken.

De komende jaren wordt nieuw ruimtelijk beleid gemaakt in de vorm van omgevingsvisies, programma’s en omgevingsplannen. De gemeente heeft de taak om belanghebbenden hierbij te betrekken. De wet regelt burgerparticipatie in een motiveringsplicht, hierbij geeft het bevoegd gezag bij besluitvorming aan hoe belanghebbenden zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn.

In een aanvraag omgevingsvergunning moet de initiatiefnemer aangeven of – en hoe – er overleg is geweest met belanghebbenden. De initiatiefnemer dient de participatie zelf vorm te geven. Het resultaat kan ook zijn dat er geen participatie heeft plaats gevonden. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk om dit mee te nemen in haar afweging.

Waarom je participatie wilt inzetten

Het betrekken van de samenleving bij het opstellen van een omgevingsvisie en omgevingsplan is verplicht, maar er zijn meer redenen om deze instrumenten gezamenlijk op te stellen. Als je een breed gedragen visie en plan hebt is het uiteindelijk ook makkelijker om met initiatieven en vergunningaanvragen om te gaan. Het kader waarbinnen deze worden afgewogen is dan breed gedragen.

Het idee is dat in de Omgevingswet nieuwe ruimtelijke projecten zullen worden beoordeeld op hun bijdrage aan de maatschappelijke doelen uit het beleid (omgevingsvisie) en aan een goede omgevingskwaliteit. Het gesprek over de verschillende opgaven, belangen van ‘de omgeving’ en de kernkwaliteiten van de regio/gebied in een vroeg stadium geeft inzicht in zogenaamde koppelkansen. Dit leidt tot het vergroten van het draagvlak en de kwaliteit van nieuwe ontwikkelingen en tot behoud of versterking van de kwaliteiten in het gebied. Gezamenlijk vormen het verhaal van het landschap en dat van haar gebruikers een mooie basis om nieuwe ontwikkelingen kwalitatief af te wegen.

Samen werken aan een omgevingsvisie kun je in de eerste plaats doen door kennis op te halen uit het gebied. Je kunt ook participatie inzetten om inzicht te krijgen in de verschillende belangen, gebruik te maken van een collectieve creativiteit en daardoor draagvlak te creëren.

Participatie in de praktijk
Hoe betrek je mensen, wie en wanneer

Het is belangrijk om vooraf te bepalen wie je wanneer wilt betrekken bij het proces en waarom. Het hangt van het onderwerp en je doel af hoe je het participatieproces organiseert. Je kunt mensen uitnodigen om mee te denken door een open uitnodiging te sturen en bijvoorbeeld gebruik te maken van sociale media, nieuwsbrieven en lokale kranten. Soms is het beter om gericht mensen uit te nodigen, omdat ze in een bepaald gebied wonen, een groep of belang vertegenwoordigen of specifieke kennis hebben.

Je kunt ook actief de samenleving benaderen en je proces aansluiten op het dagelijks leven van de participanten. Ga bijvoorbeeld naar de wekelijkse markt en bevraag mensen daar. Of deel kaartjes uit met vragen die mensen thuis in kunnen vullen en terug kunnen sturen, of verspreid deze huis aan huis. Een basisschool of sportkantine is ook een plek waar veel verschillende mensen samenkomen, maak daar gebruik van en onderzoek of je deze plekken kunt benutten en aansluiting kunt vinden bij je doelgroep.

Een breed palet aan middelen en methoden

Er is ruime keuze in werkvormen, methoden en middelen die je kunt inzetten. Elk met hun eigen kracht. Je kunt bijvoorbeeld denken aan een (online) enquête of internetpanel waarmee je een grote groep kunt bereiken. Ook een informatie- of inspraakavond is een manier om participatie te organiseren. Je kunt een markt organiseren waarin je informatie deelt en ophaalt, maar ook ronde tafels en ateliers waar in kleinere groepen gewerkt wordt. Ook individuele gesprekken kunnen zinvol zijn. De keuze voor een of ander is afhankelijk van de opgave, de plek, moment in het proces en het aantal deelnemers.

De dialoog is een mooie gespreksvorm om gelijkwaardigheid in het gesprek te brengen. Iedere mening is belangrijk en door met elkaar te praten kom je gezamenlijk tot nieuwe inzichten. Een dialoog kenmerkt zich door luisteren naar wat de ander te vertellen heeft. Discussiëren, debatteren en adviseren is voor velen van ons een ingesleten gewoonte, maar leidt er vaak toe dat belangen verharden. Echt luisteren naar elkaar is moeilijk. Maar als het lukt om echt de dialoog aan te gaan met elkaar kan dit leiden tot verrassende inzichten en oplossingen die vooraf ondenkbaar zijn. Het geeft mensen inzicht in elkaars belang. Dan ontstaat begrip en elkaar dingen gunnen.

Ontwerpmethoden en verbeelding inzetten in de dialoog met de samenleving werkt goed. In metafoor zou je kunnen zeggen dat je heel lang over fruit kunt praten, maar pas als je gaat tekenen blijkt dat jij het over appels en peren hebt en ik over bananen. Door te tekenen breng je scherpte aan in het gesprek en kun je een gerichte reactie verwachten. Je kan verschillende belangen met elkaar verbinden en de samenhang verbeelden. Dit helpt om gezamenlijk toe te werken naar een visie of varianten met elkaar te verkennen.

Waar je op zo’n dag of avond met elkaar aan werkt kan ook verschillen. Je kunt een waardenkaart inzetten waarop de kernkwaliteiten van het gebied een plek krijgen. Met de kaart op tafel, foto’s uit het gebied en historische beelden voer je de dialoog over kernkwaliteiten. Bewoners kunnen zich op deze manier direct iets voorstellen bij de kernkwaliteiten die uit deze sessie gefilterd worden.

Als je erfgoed specifiek als bouwsteen wilt inzetten kun je denken aan het samen opstellen van een tijdlijn. “De ontwikkeling van een tijdlijn vormt een goede basis voor een interactief participatieproject.” schrijft de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed op de site Erfgoed en Ruimte. Het proces dat daar geschetst wordt kent een aantal rondes waarbij in de eerste ronde ambtenaren een werkdocument opstellen wat in volgende gesprekken wordt aangescherpt en aangevuld door andere partijen. Het mooie van een tijdlijn is dat je hiermee de ontwikkeling van een landschap chronologisch en overzichtelijk in beeld kunt brengen en ook kunt koppelen aan de maatschappelijke opgaven van toen.

In een landschapsbiografie kun je kennis van bewoners over de geschiedenis, de cultuurhistorische waarden en de verhalen die een relatie hebben met het landschap vangen. Een landschapsbiografie laat zien hoe een gebied zich heeft ontwikkeld op het gebied van archeologie en historische geografie en bouwkunde. Maar geeft ook inzicht in economische ontwikkelingen, ecologie en plaatsnaamkunde. Dit onderzoek vraagt om deskundigheid, maar je kunt momenten organiseren waarop bewoners input kunnen leveren of kunnen reflecteren op het verhaal wat er ligt. Je kunt ook bewoners interviewen en hun persoonlijke herinneringen optekenen. Of je organiseert een bijeenkomst waarbij je bewoners vraagt om oude foto’s mee te nemen van een bijzondere plek of gebouw en daar een persoonlijk verhaal bij te vertellen. Je kunt ook gerichter informatie uit de samenleving verzamelen. Veel dorpen hebben een historische vereniging waar veel archiefmateriaal en kennis aanwezig is, maak daar gebruik van.

Om met elkaar keuzes te maken kun je “De Dialoog Omgevingswaarden” inzetten. Dit is een interactieve methode waarbij participatie op constructieve wijze ingezet wordt voor de waardering van erfgoed. Lokale kennis en verhalen worden gedeeld, waarna er een gezamenlijke/integrale afweging op kernkwaliteiten plaatsvindt. In de eerste ronde worden kernkwaliteiten geïnventariseerd en op flappen gezet. Deze worden vervolgens in kleinere groepjes besproken en gewaardeerd. Door de kernkwaliteiten te rouleren en met elk groepje alle kernkwaliteiten te waarderen krijg je vanzelf een prioritering. Dit kan dienen als input voor een omgevingsvisie, maar deze methode kun je bijvoorbeeld ook inzetten om met elkaar monumenten aan te wijzen.

Ook een excursie of wandeling naar het gebied kan een goede manier zijn om met elkaar in gesprek te gaan over de geschiedenis van een plek en de kernkwaliteiten. Door met elkaar op de plek te zijn komen verhalen los. Je kunt ter plekke met elkaar in gesprek gaan over structuren en elementen in het landschap. Iedereen kijkt op zijn eigen manier naar de omgeving. Door dit met elkaar te delen kun je nieuwe inzichten krijgen.

Voor alle methoden geldt dat het belangrijk is dat mensen een vergelijkbare basiskennis hebben om een gelijkwaardig gesprek te kunnen voeren. Hier kun je aan werken door kennis te delen en te structureren. Het kan ook nuttig zijn om experts in te brengen die hun kennis over bijvoorbeeld het landschap en historische ontwikkelingen delen met de deelnemers.

Ook een onafhankelijke facilitator is aan te raden om inhoud en proces gescheiden te houden. Als gemeente heb je vaak ook een eigen belang in te brengen in het proces, daarom is het aan te raden niet zelf het gesprek te leiden.

Hoe ga je met elkaar om

Een goede participatie valt of staat met de manier waarop overheid en samenleving met elkaar omgaan. Uiteindelijk draait het om vertrouwen. Het managen van verwachtingen en verplichtingen speelt daarbij een rol, maar ook de mate van openheid over de verschillende belangen. Het is belangrijk dat mensen weten waar ze hun tijd en energie aan geven en wat er met hun inbreng gebeurt. Als je dit nog niet precies weet, hoeft dat niet erg te zijn. Deel dan in ieder geval de stappen in het proces die wel helder zijn.

Investeer in een zorgvuldige voorbereiding van het participatieproces en reserveer hier ook de benodigde middelen voor. Deelnemers vinden het fijn om te weten waarom ze participeren. Het kan soms moeilijk zijn voor mensen, die een sterke betrokkenheid voelen, dat ze buiten het grensgebied van de uit te nodigen deelnemers vallen. Het helpt dan om dat te kunnen beargumenteren. Je kunt vooraf spelregels opstellen of met elkaar verkennen op welke manier bewoners willen participeren en daar afspraken over maken. Land-ID heeft dit bijvoorbeeld gedaan bij het opstellen van de Handreiking zonneparken en zonnevelden voor Winterswijk (zie praktijkvoorbeeld 1). Hierin worden ook vier basisprincipes genoemd voor een goede participatie.

De uitkomst van een participatieproces is onvoorspelbaar en er kan meer tijd nodig zijn dan je vooraf kon bedenken. Soms worden politieke beslissingen genomen die het proces en/of de spelregels veranderen. Bouw daarom een bepaalde flexibiliteit in je proces en besteed continu aandacht aan een goede communicatie over het proces. Proeftuin V.A.B. Elsendorp is een voorbeeld van een flexibel proces waar stap voor stap gewerkt wordt aan een vitaal buitengebied voor Elsendorp (zie praktijkvoorbeeld 2) . Samengevat is het belangrijk om op een respectvolle manier met elkaar om te gaan.

Aan de slag met de Omgevingswet
Erfgoed en participatie in de omgevingsvisie (Erfgoed en Ruimte)
Handreiking zonneparken en zonneveldparken voor Winterswijk

Opgesteld door Land-id in opdracht van de gemeente Winterswijk. Samen met initiatiefnemers, bewoners, ambtenaren en bestuurders.

De gemeente Winterswijk wil in 2030 energieneutraal zijn. Voor een deel zal deze opgave gerealiseerd worden door toepassing van zonneparken. Het cultuurhistorische landschap van Winterswijk is waardevol en kwetsbaar. Het is daarom een uitdaging om zonneparken ruimtelijk en sociaal in te passen. Land-id heeft hiervoor samen met initiatiefnemers, bewoners, ambtenaren en bestuurders een handreiking opgesteld met bouwstenen voor een goede sociale en ruimtelijke inpassing in het landschap van Winterswijk. De handreiking heeft als doel initiatiefnemers van zonneparken te helpen bij het ontwikkelen van goede plannen, die door de omwonenden en bestuurders gesteund worden. Deze handreiking bestaat uit twee delen. Het eerste deel gaat in op het gewenste participatieproces voor initiatieven. Het tweede deel vertelt het verhaal van het landschap.

Om tot een breed gedragen handreiking te komen, is gestart met een aantal werksessies om samen met bewoners grip te krijgen op de manier waarop zij willen participeren in dit soort initiatieven en projecten. Dit vanuit de gedachte dat het zinvol is om vooraf afspraken met elkaar te maken over samenwerking en niet te wachten tot de spanning al hoog opgelopen is rondom een voorgenomen zonnepark in het kwetsbare landschap. Deze stap heeft geresulteerd in vier bouwstenen voor goede participatie die voor elk participatieproces aan te raden zijn: invloed, transparantie, gelijkwaardigheid en een redelijk debat.

Jan Bouman verwoordt het als volgt. “Door hun inbreng hebben participanten daadwerkelijk invloed op de uitkomst (van delen) van een project. In een transparant proces is bij iedereen bekend wat wanneer gebeurt en wie welke invloed heeft. Door te investeren in het kennisniveau van de participanten en open te zijn over kaders, afwegingen en gemaakte keuzes is er sprake van gelijkwaardigheid tussen de deelnemers. Tot slot is de wijze waarop het gesprek wordt gevoerd van groot belang voor een succesvolle participatie. Het draait om steekhoudende argumenten, goed naar elkaar luisteren en fatsoenlijk met elkaar omgaan”

Vervolgens wordt in het rapport een handreiking gedaan om op basis van de genoemde vier bouwstenen een participatieplan op te stellen. Dit is een plan waarin het voorgenomen participatieproces beschreven wordt. Ook dit plan wordt opgesteld met de omgeving en wordt vervolgens vastgesteld door de gemeente. In de handreiking zijn ook de voorwaarden opgenomen waaraan het participatieplan moet voldoen, zodat de gemeente kan beoordelen of het plan past binnen de afspraken die zijn gemaakt met de bewoners over samenwerking en participatie.

Het tweede deel van de handreiking richt zich op de ruimtelijke inpassing en draagt de titel ‘landschap aan het woord’. Het kenmerkende coulisselandschap van het buitengebied van Winterswijk is onderdeel van een Nationaal Landschap. In enkele ateliers is gewerkt aan bouwstenen ter inspiratie; een historische beschrijving met kenmerken van de landschapstypen, verbeelding en analyse van verschillende zonneparken, een omschrijving van de toetsing van initiatieven door de gemeente Winterswijk en een aantal ontwerpprincipes en voorbeelden van maatschappelijke meerwaarde.

Volgens mij biedt de handreiking  een compleet pakket aan bouwstenen om een goed participatieproces op te zetten voor het landschappelijk inpassen van zonneparken, en is ook zeker inspirerend voor andere gemeenten die een goede participatie op andere thema’s willen stimuleren.

Proeftuin V.A.B. Elsendorp

Procesbegeleiding door De Ontwerptafel in opdracht van de gemeente Gemert-Bakel en provincie Noord-Brabant. In samenwerking met de dorpsraad, ZLTO en ondernemers en bewoners uit het proeftuingebied

Elsendorp heeft te maken met leegstand op het platteland. Steeds meer agrarische bedrijven verliezen hun functie en stallen en schuren komen leeg te staan. Tegelijkertijd zijn er bedrijven die door willen groeien en meer ontwikkelingsruimte zoeken. Reden voor het dorpsoverleg, gemeente, provincie en ZLTO om de handen ineen te slaan en samen met betrokken inwoners en ondernemers de stand van zaken in Elsendorp te verkennen en na te denken over de toekomst.

Proeftuin V.A.B. Elsendorp is een proces waarbij bewoners en ondernemers uit het gebied alle kans krijgen om echt mee te doen en hun stem te laten horen. Ook andere betrokken Elsendorpers zijn uitgenodigd om mee te denken. De bewoners in het proeftuingebied werden allemaal persoonlijk uitgenodigd en in dorpskrant de Elsendorper werden de Proeftuin en startbijeenkomst aangekondigd. De Elsendorper werd ook benut voor verder communicatie in het proces.

Tijdens een brede startbijeenkomst werd de opgave gepresenteerd en gemeente, provincie, ZLTO en dorpsraad presenteerden hun motivatie om te investeren in de proeftuin. Vervolgens werden zorgen, dromen en waarden geïnventariseerd in deelsessies. Hier werd steeds gebruik gemaakt van associatiebeelden om mensen te helpen hun inbreng te verwoorden en verbeelden. Tot slot werd aan de aanwezigen gevraagd op welke manier ze betrokken wilden worden bij het vervolg. De deelnemers konden kiezen voor deelname aan een Ontwerptafel of individuele gesprekken met iemand van het projectteam, met daarin iemand van de dorpsraad, gemeente, provincie, ZLTO en De Ontwerptafel.

In de individuele gesprekken kregen mensen de kans om hun persoonlijke verhaal te vertellen. Over de geschiedenis van hun bedrijf, over hun relatie met de plek, de problemen waar ze tegenaan lopen en hun ideeën over de toekomst. Aan ‘De Ontwerptafel’ werd met tien deelnemers gepraat over de kwaliteiten van het gebied en problemen die agrariërs en bewoners tegenkomen in hun werk- en leefomgeving. “Het ging niet alleen over problemen van nu, maar ook over mogelijke problemen in de toekomst. Want zoals we aan De Ontwerptafel vinden: Je kunt pas over oplossingen nadenken als je het probleem goed genoeg kent.” aldus Pauline van den Broeke.

Na deze verdiepende gesprekken volgde wederom een brede bijeenkomst waar de opgehaalde informatie werd gedeeld. Verder in het proces werd een werkgroep samengesteld die samen met het projectteam werkte aan een gezamenlijke gebiedsvisie. Op dit moment werken initiatiefnemers hun plannen verder uit in samenwerking met gemeente, provincie en waterschap.

Aan Proeftuin V.A.B. Elsendorp wordt door bewoners en ondernemers uit het proeftuingebied ook zelf gewerkt onder begeleiding van verschillende experts. Stap voor stap zijn individuele wensen en belangen samengebracht in een breed gedragen gebiedsvisie, die de basis vormt voor planfase waar een aantal initiatiefnemers ingestapt zijn.

Van het begin af aan bood de Proeftuin V.A.B. Elsendorp experimenteerruimte. Gemeente en provincie werken vanaf het begin samen. Het proces is flexibel en samen met de deelnemers, stap voor stap, vormgegeven. En er is aandacht besteed aan communicatie. In elke fase zijn partijen betrokken die op dat moment nodig waren. Daarbij is ook steeds ondersteuning gezocht van adviseurs en experts die het proces op dat moment verder konden helpen.

(Tekst: Nancy Arkema, Beeldverantwoording: Nancy Arkema)