Het interieur van IKC De Molenwiek in maart 2019

Ondergronds erfgoed als inspiratie voor bovengrondse omgevingskwaliteit

Vanaf 2022 is (naar verwachting) de Omgevingswet van kracht. Uitgangspunten hiervan zijn een vereenvoudiging van wettelijke procedures en een meer integrale benadering van afweging en besluitvorming binnen het ruimtelijke domein. Voor gemeenten blijft de wettelijke taak op het gebied van archeologisch erfgoed zoals die nu is: zorgen voor behoud van archeologische locaties (monumenten) bij de uitvoering van ruimtelijke plannen. Maar met de Omgevingswet wordt vooroverleg en maatwerk belangrijker. Dit biedt gemeenten meer kansen om het archeologische erfgoed tijdig te betrekken en een bijdrage te laten leveren aan de omgevingskwaliteit. Juist door behoud in situ!

In situ behoud

Hoe kan in-situ behoud (bescherming ter plaatse in de grond) bijdragen aan verbetering van de omgevingskwaliteit? Bij in-situ behoud is het uitgangspunt dat de archeologische vindplaats niet wordt verstoord. Dit is te realiseren door niet, of beperkt, te bouwen, of door andere technologieën toe te passen voor de funderingen. Voor behoud in situ is het soms nodig dat aanvullende maatregelen worden genomen, zoals het gelijk houden van de grondwaterspiegel; anders kunnen kwetsbare archeologische resten in de bodem worden aangetast door zuurstof en alsnog vergaan. De planologische inpassing van het te behouden terrein zou kunnen worden gecombineerd met landschappelijke of aardkundige waarden en ook bovengronds aanwezige monumentale waarden. Met een dergelijke aanpak wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt van de integrale aanpak van de Omgevingswet. Wanneer een archeologische vindplaats niet wordt bebouwd, kan de ingepaste open ruimte dubbel worden benut als bijvoorbeeld park, recreatieve zone of natuurgebied. Hierbij is het wel belangrijk om bij de inrichting te kiezen voor gewassen en een inrichting die geen onbedoelde maar ongewenste gevolgen hebben voor het bewaarde ondergrondse erfgoed. Voor de inrichting en identiteit van het terrein kan gebruik worden gemaakt van de aanwezige archeologische informatie over het verleden.

Dubbelfuncties en toegevoegde waarde

Er zijn inmiddels meerdere succesvolle voorbeelden van een dergelijke ruimtelijke inpassing van archeologische monumenten, zoals de Broekpolder te Heemskerk, Park Matilo in Leiden en het Merovechpark in Rijnsburg, gemeente Katwijk. Hier worden archeologische vindplaatsen duurzaam in situ behouden door de locatie in te richten en mede geschikt te maken voor andere functies die leiden tot omgevingskwaliteit voor de gebruikers. In de genoemde voorbeelden gaat het om functies als: park, volkstuinen, sport, ruimte voor ad hoc activiteiten op het gebied van cultuur, recreatie en sport. Het behoud en de inrichting van Park Matilo is met succes aangegrepen om een ontmoetingsplek te creëren voor de bewoners van de twee naastgelegen wijken die voorheen weinig met elkaar in contact kwamen. In de vormgeving en aankleding van de locaties is gebruik gemaakt van de informatie over het verleden, maar dit is geen letterlijke verbeelding. De locatie ontstaat door behoud van het verleden in de ondergrond. Hieraan worden nieuwe, duurzame functies toegevoegd. Dit is wezenlijk iets anders dan een verbeelding van (vaak al opgegraven) vindplaatsen waarbij informatie in de openbare ruimte wordt geplaatst. Dit is communicatie over het verleden. Wie als erfgoedambtenaar archeologische vindplaatsen duurzaam wil behouden en omgevingskwaliteit wil realiseren, doet er goed aan om gebruik te maken van het vooroverleg, een van de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt.

Archeologische Monumentenzorg, planvorming en het vooroverleg

Vroeg en open vooroverleg is uitgangspunt in de Omgevingswet, en daar valt voor wat betreft de Archeologische Monumentenzorg (AMZ) winst te behalen. Een goede dialoog kan bijdragen aan meer wederzijds begrip en vertrouwen tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag. Om tot overeenstemming, maatwerk en integrale afweging van de AMZ binnen planvorming te komen, dient er gelijke aandacht voor elkaars belangen te zijn. Dat betekent een brede blik, voorbij de sectorale grenzen. Slim combineren van diverse functies maakt het mogelijk om behoud van archeologische waarden planologisch te koppelen aan andere ruimtelijke en maatschappelijke belangen. Meer vooroverleg heeft wel tot gevolg dat gemeenten er een aanzienlijke inspanningsverplichting bij krijgen en daar ook expertise beschikbaar voor moeten hebben. Toch is het de moeite waard om als gemeente in deze vorm van dienstverlening richting de initiatiefnemer te investeren. Het zorgt voor meer begrip, over het algemeen betere en meer gedragen plannen, en draagvlakvergroting voor de archeologie. Bredere plannen kunnen ook leiden tot een verhoogde burgerparticipatie op het vlak van erfgoed. Bij het vooroverleg is van belang dat vooraf duidelijk wordt uitgesproken wat de verwachtingen en mogelijkheden zijn wederzijds. Afstemming op basis van dialoog en afspraken houdt ook in dat verwacht wordt dat een ieder zich aan de afspraken zal houden. Daarom stelt de Omgevingswet dat bij schending van de afspraken de inzet van handhaving een nadrukkelijkere rol gaat spelen (zie verderop).

Een grotere nadruk op vooroverleg heeft ook tot gevolg dat keuzes binnen de Archeologische Monumentenzorg over de wijze van behoud van vastgestelde archeologische waarden, inzichtelijker worden. Het vooroverleg is er in principe voor om initiatieven mogelijk te maken. Wanneer alle belangen in een vooroverleg op tafel liggen, kan er een weging plaatsvinden. Door al in een vroeg stadium de verschillende belangen naast elkaar te leggen, kunnen meer integrale oplossingen worden gevonden, waarbij soms ogenschijnlijk tegengestelde belangen elkaar kunnen ondersteunen en versterken. Vervolgens komt de vraag hoe de afspraken over de omgang met het ondergrondse erfgoed moeten worden vastgelegd.

Toezicht en Handhaving

De Omgevingswet gaat uit van minder regels aan de voorkant, maar striktere handhaving aan de achterkant indien afspraken niet worden nagekomen. Handhaving op het archeologisch belang blijkt sinds de invoering van de archeologie wetgeving in 2007 tot op heden voor overheden erg lastig te zijn. Er wordt maar zeer zelden gebruik van gemaakt. Omdat het bodemarchief maar een keer is te raadplegen (daarna is het immers weggegraven), bestaat handhaving achteraf bij archeologische waarden meestal uit de constatering van een onherroepelijk verlies van het archeologische erfgoed, waardoor de directe aanleiding voor handhaving feitelijk al verloren is gegaan. Hoe in het kader van de Omgevingswet de manier en het moment van handhaven op basis van gemaakte afspraken in het vooroverlegtraject kan worden ingericht is nog weinig besproken. Hoe is een en ander juridisch te verankeren en is dat ambtelijk organisatorisch ook haalbaar? Graag gaat het Steunpunt hierover met u in gesprek tijdens het Erfgoedteam ‘Handhaving rond archeologische monumenten’ op 15 april 2021.

Draagvlak gezocht

Indien het erfgoedbeleid bij wil dragen aan omgevingskwaliteit is met name inzet op in situ behoud van archeologische waarden belangrijk. De afgelopen 10 jaar hebben laten zien dat het uitgangspunt van behoud in situ in de praktijk van de archeologische monumentenzorg steeds minder wordt benut. Door meer nadruk te leggen op de bijdrage die ondergronds erfgoed kan leveren aan de bovengrondse omgevingskwaliteit kan behoud in situ worden gestimuleerd. Reeds gerealiseerde projecten kunnen hierbij als voorbeeld dienen.

Het archeologisch beleidsveld zal daarvoor de krachten moeten bundelen met andere erfgoeddisciplines, bijvoorbeeld door het opzoeken van gecombineerd behoud en benutting van erfgoed- en landschappelijke waarden en door dit te promoten. Ook dient een integratie met beleidsprogramma’s van beleidsvelden zoals toerisme & recreatie, kunst & cultuur, natuur, energietransitie, maatschappij & gezondheid en educatie, op te worden gezocht. Om zo de opbrengst van archeologisch onderzoek maatschappelijk relevanter te maken en meer voor het voetlicht te brengen.

De gemeentelijke politiek en de lokale gemeenschap zullen uitspraken moeten doen over wat zij met het archeologisch erfgoed voorstaan: streven naar meer duurzaam behoud en dit wezenlijk bij laten dragen aan omgevingskwaliteit of, feitelijk het huidige beleid voortzetten waarbij archeologisch onderzoek niet meer is dan een van de nu eenmaal af te handelen gebiedsonderzoeken om een initiatief mogelijk te maken?

De praktijk

Hoe kunnen de ambtelijke organisaties van gemeenten zich voorbereiden op het vooroverleg over de AMZ onder de Omgevingswet, en op basis van welke beleidsmatige archeologische uitgangspunten kan dat vooroverleg worden gevoerd? Wordt dit gedaan op basis van vooraf strak afgebakende normen en regels om te streven naar duidelijkheid over inspanningsverplichtingen? Of gaat dit gebeuren op basis van een juist zo open en vrij mogelijke benadering met weinig tot geen regels vooraf? Leidt een open insteek van het vooroverleg inderdaad tot meer begrip, creativiteit en mogelijkheden, zoals de verwachting is?

Gemeenten kunnen hier achter komen door te verkennen wat de behoefte is aan de mogelijke reikwijdte in regelgeving en door kaders te verkennen en te kijken hoe een en ander vertaald kan worden in harde en/of zachte normen voor het komende Omgevingsplan.

Een methode is het opzetten van experimentele vooroverleggen rond fictieve planinitiatieven. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van ervaringen en casestudies van het IPO, VNG, UvW en het Rijk die op dit gebied al uitgevoerd zijn in het kader van de Omgevingswet, binnen het programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’. Het is daarbij ook zaak om buiten de gebruikelijke paden van de archeologie- en erfgoedsector te treden, en een brug te slaan met andere sectoren binnen én buiten de gemeente en samen de ontwikkeling van omgevingskwaliteit naar een hoger plan te tillen.

(Tekst: Monica Dütting, beeldverantwoording: André Russcher)