Zonneveldenbeleid

 

Er verschijnen veel beleidsstukken, handreikingen en andere instrumenten over zonnevelden. Waar kunt u welke informatie ophalen en inspiratie opdoen om zonneveldenbeleid te ontwikkelen voor uw gemeente?

Veel Nederlandse overheden ontwikkelen beleid voor zonnevelden; daarbij wordt met name gestuurd op locatie, ruimtelijke inpassing en draagvlak/participatie. Overheden willen grip houden op de energietransitie en de andere grote veranderingen/transities die hun weerslag hebben op het Nederlandse landschap. Het gebrek aan ruimte maakt zorgvuldig en meervoudig ruimtegebruik een noodzaak in het drukbevolkte Nederland en het ontwikkelen van beleid voor zonnevelden kan een belangrijke bijdrage leveren aan een gestructureerde en zorgvuldige energietransitie.

Er verschijnen veel beleidsstukken, handreikingen en andere instrumenten over dit thema. Waar kunt u welke informatie ophalen en inspiratie opdoen om zonneveldenbeleid te ontwikkelen voor uw gemeente? Het Steunpunt Monumenten & Archeologie Noord-Holland zet een aantal interessante uitgangspunten en handvatten uit een aantal geselecteerde (beleids)stukken voor u op een rij. Het Steunpunt zal dit stuk regelmatig actualiseren.

Schagen: gebiedsgerichte regels

Gemeente Schagen heeft in 2019 beleid voor zonnevelden vastgesteld. Uitgangspunt van het beleid is dat verschillende locaties en situaties een verschillend aantal regels behoeven. De gemeente heeft gebiedsgerichte regels opgesteld in plaats van algemene regels ten aanzien van maximale grootte, inpassing, hoogte van de panelen of locatie. Binnen de gebieden (zie hieronder) gelden verschillende regels, maar de inhoud van de regels is overal gelijk. Zo zijn de regels voor vrijkomend agrarisch gebruik steeds hetzelfde, maar zijn deze regels niet op elk gebied van toepassing.

Afhankelijk van de locatie en de situatie kan in de regels verwezen worden naar een drietal voorwaarden: een inpassingsplan, een participatieplan en een financieel plan. De hieruit voortvloeiende verplichtingen zijn vrij voor de hand liggend: voor een inpassingsplan bijvoorbeeld moet een initiatiefnemer de landschappelijke kwaliteiten formuleren, de manier waarop het zonneveld landschappelijk ingepast gaat worden omschrijven en aandacht besteden aan de uiterlijke vorm, opstelling, hoogte en kleurgebruik van de panelen. Een opvallende regel is de verplichting om in het financiële plan op te nemen dat 7% van de opbrengsten terugvloeien in de samenleving.

Gemeente Schagen ziet een grote toename van aanvragen sinds de invoering van dit beleid. Dit kan komen omdat Schagen een van de weinige gemeenten is in Noord-Holland met zonneveldenbeleid. Dit schept meer zekerheid voor initiatiefnemers omdat ze weten waar een aanvraag aan moet voldoen. Veel van deze aanvragen zijn voor innovatieve zonnevelden of het locatietype ‘agrarisch onrendabele gronden’. De beleidsregels voor agrarisch onrendabele gronden en innovatieve zonnevelden boden ook ruimte voor ongewenste initiatieven, daarom heeft Schagen besloten deze regels aan te scherpen. Agrarisch onrendabele gronden gaan bijvoorbeeld restgronden genoemd worden en er worden andere regels voor dit type locatie geformuleerd. Tevens onderzoekt de gemeente hoe ze de voorwaarden voor innovatieve zonnevelden beter kunnen vastleggen in de regelgeving.

Den Helder: aanwijzingsbeleid

Den Helder heeft in 2015 als een van de eerste Nederlandse gemeenten beleid vastgesteld voor zonnevelden, mede omdat de gemeente zonneparken een geschikte tijdelijke oplossing vindt voor door krimp in onbruik geraakte gebieden. Ook hoopt de gemeente het imago te verbeteren door zich te profileren als zonne-stad en denkt ze dat de totstandkoming van zonnevelden een bijdrage kan leveren aan het verbeteren van de werkgelegenheid.

Den Helder toetst de aanvragen voor een (tijdelijke) omgevingsvergunning en een eventuele bestemmingsplanwijziging, naast de beleidsnota zonneweiden, ook aan de nota groen, de welstandsnota en de structuurvisie. De beleidsnota noemt een drietal situaties/locatietypes die de gemeente extra kansrijk vindt: zonne-energie in combinatie met andere functies, zonneparken als tijdelijke invulling van pauzelandschappen en zonneparken in het buitengebied. Het beleid stelt dat multifunctionele zonneparken de voorkeur genieten boven monofunctionele zonneparken in het buitengebied, maar stelt echter ook dat de grootschaligheid en mono-functionaliteit van zonneparken in het buitengebied ook technische, organisatorische en financiële voordelen heeft – een opvallend uitgangspunt in vergelijking met beleidsstukken van andere gemeenten. De beleidsnota noemt ook een aantal specifieke locaties die de gemeente geschikt vindt voor permanente en tijdelijke zonneparken, zoals sportparken, industrieterreinen en de omgeving van het vliegveld.

De gemeente heeft sinds 2015 meerdere aanvragen voor zonnevelden gehad, bijvoorbeeld voor voormalig sportpark de Dogger en bedrijventerrein Kooypunt – door het beleid aangewezen voorkeurslocaties. Ook het inpassingsplan voor het zonneveld bij Kooypunt schikt zich naar de beleidsnota: het zonnepark moet rondom begrensd worden door sloten, waardoor er geen hekwerk nodig is, de bestaande groenstroken van Kooypunt worden doorgetrokken, er worden schapen gebruikt voor de begrazing, het zicht naar de panelen wordt afgeschermd door wallen en bosschages en vanaf het hoger-liggende bedrijventerrein is zicht over de panelen  mogelijk.

Het locatiebeleid van Den Helder, gebaseerd op de stand van zaken in 2015, heeft tot resultaat dat aanvragers zich veelal richten op de aangewezen voorkeurslocaties. De vraag is echter of die locaties over een aantal jaar nog steeds de voorkeur hebben en of het beleid zelf wel duurzaam is. Zorgt het huidige beleid ook buiten de voorkeurslocaties voor een goede afweging?

Ladder voor mogelijkheden zonneparken
De concrete voorkeurslocaties van gemeente Den Helder
Hoogeveen: een afwegingskader voor zonne-energie

Het afwegingskader van Hoogeveen wordt gekenmerkt door het uitnodigende karakter, en dat blijkt ook uit het aantal aanvragen. Slechts enkele locaties zijn uitgesloten en er zijn geen aanwijslocaties. De gemeente werkt met een serie uitgangspunten waarop dit afwegingskader is gebaseerd: multifunctioneel gebruik, koppeling tussen opwekkingslocaties en gebruikslocaties, aansluitend bij maat en schaal omgeving, maatschappelijk draagvlak is vereist, altijd ingepast, lokale initiatieven hebben voorrang en geen zonnevelden in landschappelijk, natuurlijk of cultuurhistorisch waardevol gebied. Daarnaast hebben ze een zonneladder waarmee de initiatiefnemers hun locatiekeuze moeten motiveren:

  1. Uitzonderingsgebieden: beekdal, essen, NNN-gebied en dorpen (uitgesloten)
  2. Op daken
  3. Binnen bebouwd gebied
  4. Buiten bebouwde kom

De zonneladder zal vooral werken als leidraad voor het beleid van de gemeente zelf (bijvoorbeeld om te bepalen waar subsidies naar toe moeten gaan) en om te laten zien aan buitenstaanders welke prioriteiten ze stellen. Gebruik in de praktijk zal vermoedelijk weerbarstig zijn, aangezien er een afhankelijkheid is van initiatiefnemers.

Wel is de zonneladder gebruikt als opzet voor het afwegingskader. Per locatietype van de zonneladder is op basis van de uitgangspunten een specifieke set van regels gemaakt, waarbij het gebied buiten de bebouwde kom is opgedeeld in sub-gebieden: zonnevelden gekoppeld aan bedrijventerreinen of infrastructuur, zonnevelden gekoppeld aan dorpen en zonnevelden gekoppeld aan de verschillende landschapstypen. Interessant is dat de maximale omvang van een veld bij een dorp gekoppeld is aan het aantal inwoners (1 ha per 150 inwoners). Bij bedrijventerreinen daarentegen is er juist geen maximale maar een minimale maat van 5 hectare gesteld. Per landschapstype zijn regels opgesteld voor een goede inpassing en er voor de meeste landschapstypen geldt dat er maximaal 20% van de totale oppervlakte gebruikt mag worden als zonneveld. Dat laatste, en het gebrek aan prioritering, zou tot gevolg kunnen hebben dat de zonnevelden als strooigoed in het landschap komen te liggen. Het is de vraag of dat wenselijk is.

Overigens is de eerste versie van het afwegingskader aangepast, omdat in de praktijk bleek dat de eis voor maatschappelijk draagvlak verduidelijking behoeft en omdat de netwerkbeheerder had aangegeven de grote toeloop niet aan te kunnen, de initiatiefnemer moet nu ook zekerheid geven dat het zonneveld ook echt kan worden aangesloten.

Winterswijk: werkproces gericht op ruimtelijke en sociale inpassing

Gemeente Winterswijk heeft sinds eind 2018 een beleidskader zonneparken. Het beleid van Winterswijk stelt eerst een aantal algemene regels ten aanzien van locatiekeuze. Hierna volgt een op maatwerkgerichte procesaanpak dat sterk de nadruk ligt op zowel de sociale als de ruimtelijke inpassing als op het faciliteren van de ontwikkeling van zonnevelden.

Het beleidskader verdeelt het werkproces in zes te nemen stappen in (zie figuur 2). Het positief doorlopen van stap een tot en met zes leidt tot een omgevingsvergunning.

Onderstaande tabellen verbeelden het eerste onderdeel van stap 1: de toetsing aan de toetsingstabel. Het toetsen aan de tabel leidt tot drie mogelijke uitkomsten: ‘ ja, een zonneveld is hier mogelijk, mits’  (groen), ‘nee, een zonneveld is hier niet mogelijk, tenzij’ (oranje) en ‘nee, een zonneveld is hier niet mogelijk’(rood). Nadat de gemeente aan de tabel heeft getoetst, zoomt zij in op de mogelijke aanwezige waardevolle landschapselementen en kijkt zij naar de spreiding en draagkracht van het landschap.

Toetsingstabel mono functie
Toetsingstabel gemengde functie

Stap twee betreft onder andere het betrekken van de omgeving bij de ontwikkelen van het park en het onderzoek doen naar de cultuurhistorie, landschap, ecologie en de wijze waarop de omgeving het gebied beleeft en gebruikt. Dit noemt Winterswijk de ‘verkenning van de ruimtelijke en sociale inpassing’. Winterswijk biedt initiatiefnemers handvatten voor deze verkenning in de vorm van ontwerpprincipes en een procesbeschrijving voor participatie en een bijbehorende handreiking zonneparken en zonnevelden. De uitkomsten van de verkenning dienen ingezet te worden bij stap drie, de beschrijving en onderbouwing van het initiatief. Opvallend is dat de gemeente, naast de beschrijving van het initiatief en de ruimtelijke onderbouwing op basis van de ruimtelijke en sociale inpassing, ook om een ruimtelijk perspectief voor kwaliteit vraagt. Dit dient over zowel inrichting, gebruik als toekomstig gebruik te gaan: hoe wordt het park ingepast? Hoe gaat het beheer en gebruik vormgegeven worden en hoe ziet de locatie na het verlopen van de vergunning er uit?

Ook worden de concrete vergunningverlening en besluitvorming (stappen vier tot zes) en een subsidieregeling genoemd. De subsidieregeling is bedoeld om kleinschalige zonnevelden te stimuleren. Het landelijke gebied van Winterswijk is een kleinschalig coulissen landschap met het predicaat Nationaal Landschap. De maximale subsidie bedraagt €20.000 – een druppel op een gloeiende plaat voor ontwikkelaars van grote zonnevelden, maar een aanzienlijk bedrag voor ontwikkelaars van kleinere zonnevelden. Bovendien houdt de regeling geen rekening met efficiëntie of rendement – zoals de SDE+ subsidie dat wel doet – maar alleen met de feitelijke investering van het zonneveld. Hierdoor wordt kleinschaligheid gestimuleerd en wordt een goede landschappelijke inpassing in ieder geval niet ontmoedigd.

Het formuleren van beleid heeft een aantrekkende werking gehad: de gemeente heeft sinds eind 2018 meerdere aanvragen gehad. De aanvragen die niet binnen het beleid pasten konden op basis van het beleid zonder complicaties worden afgewezen. Drie initiatieven lijken wel in het gemeentelijke beleid te passen: een is een aanvraag voor een grootschalig en efficiënt veld op een daarvoor geschikte locatie (ruilverkavelingsgebied) en twee zijn aanvragen voor kleinschalige zonnevelden in het kenmerkende coulissenlandschap.

Noord-Holland: generieke regels voor locatie en grootte

Wat de provinciale regels (waar en hoe) zijn van Noord-Holland voor het ontwikkelen en inpassen van zonneparken in het landelijk gebied is te vinden in de Provinciale Ruimtelijke Verordening (artikel 32a) en de Uitvoeringsregeling opstellingen voor zonne-energie in het landelijk gebied 2019. Uitgangspunt van het beleid is dat zonneparken minimaal aan een zijde moeten aansluiten op bestaand stedelijk gebied of een dorplint. Afhankelijk van de mate van inkapseling van het zonnepark tussen bestaande stedelijke gebieden, dorpslinten, rijks- en provinciale wegen en spoorwegen, kan het maximale formaat van het zonnepark oplopen tot maximaal 25 hectare, met uitzondering van de stimuleringsgebieden. Tevens mogen opstellingen maximaal 1,50 hoog zijn, moet er 50 meter tussen de opstelling en woonbebouwing liggen, mag de bodem onder de opstellingen niet verhard worden en moeten de randen en terreinafscheidingen passend zijn en zo veel mogelijk ecologisch worden ingericht.

Het provinciale beleid sluit op voorhand een aantal gebieden uit: Natuurnetwerk Nederland, erfgoed van uitzonderlijke universele waarden, bufferzones en weidevogelleefgebieden. De omgevingsvergunning wordt voor maximaal 25 jaar verleend, waarna de opstelling voor zonne-energie verwijderd moet worden.

In de handreiking Kwaliteitsimpuls zonneparken: inpassing van zonneparken in het Noord-Hollandse landschap is te lezen en te zien hoe de regels in de praktijk toegepast kunnen worden. De handreiking is vergelijkbaar met de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie en heeft per thema een aantal kansen, aandachtspunten of ontwikkelprincipes benoemd en geïllustreerd. De thema’s die behandeld worden zijn: oriëntatie en locatiekeuze (zet bijvoorbeeld in op zonnevelden met meerwaarde) inpassing (stem bijvoorbeeld het zonneveld af op de schaal van het landschap) inrichting (volg bijvoorbeeld met de zonne-opstelling de vorm van de verkaveling), rand (denk bijvoorbeeld aan gebiedsspecifieke begrenzingen)en bodem (bijvoorbeeld: geef bodem en flora en fauna ademruimte).

Groningen: ruimtelijk afwegingskader en maatwerkmethode

Provincie Groningen hanteert een ruimtelijk afwegingskader met daarin een maatwerkmethode en afwegingscriteria. Opvallend aan de maatwerkbenadering van Groningen is dat de maatwerkmethode toegepast moet worden als het geplande zonneveld buiten het stedelijk gebied ligt, of als het zonneveld wél aan het stedelijk gebied grenst maar groter is dan een hectare. Onderdeel van de methode is dat een bij de provincie werkzame deskundige op het gebied van stedenbouw en landschapsarchitectuur betrokken wordt bij het proces. Bovendien heeft Groningen de uitvoering van het inrichtingsplan opgenomen in de PRV. Interessant is de verplichting om het voor omwonenden mogelijk te maken om te participeren in de ontwikkeling en opbrengst van het zonnepark. De handreiking De handreiking Locatiekeuze en Ontwerp van provincie Groningen is geformuleerd op basis van kwalitatieve ontwerpprincipes- en criteria die nauw samen hangen met de procesaanpak van Groningen: de kwalitatieve insteek biedt ruimte voor interpretatie en vormt een basis voor een goed gesprek over de inrichtingsplannen.

Overijssel: aanvullende kwaliteitsprestaties in de Groene Omgeving

Ook provincie Overijssel zet in op meervoudig ruimtegebruik, maar doelt hiermee primair op de combinatie van bestaande bebouwing en zonnepanelen. De eerste trede van de door Overijssel ontwikkelde zonneladder voor de locatiekeuze is dat zonnepanelen in principe geplaatst worden op gronden die bebouwd zijn (dus op daken) of bebouwd kunnen worden (zoals braakliggende bedrijventerreinen). De regels, bijvoorbeeld over tijdelijkheid en ruimtelijke inpassing, kunnen op hoofdlijnen in twee categorieën worden onderverdeeld: regels voor het landelijke gebied en regels voor het bestaande stedelijke gebied. Voor alle ontwikkelingen in de Groene Omgeving geldt dat een goede ruimtelijke inpassing verplicht is. Dit houdt kort gezegd in dat de aanwijzingen in de Catalogus Gebiedskenmerken en de gemeentelijke uitwerking van het Werkboek Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) gebruikt moeten worden bij ontwerp en realisatie. Het Werkboek KGO licht toe wat een goede ruimtelijke inpassing inhoudt en in de Catalogus Gebiedskenmerken worden voor alle gebiedstypen in Overijssel omschreven welke kwaliteiten en kenmerken behouden, versterkt en ontwikkeld moeten worden.

Bovendien zijn alle initiatieven in dit gebied gebonden aan extra voorwaarden: de maatschappelijke meerwaarde moet worden aangetoond én er moet aangetoond worden dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. Ter ondersteuning heeft de provincie een handreiking Kwaliteitsimpuls Zonnevelden Overijssel ontwikkeld die concrete invulling geeft aan de eisen ten aanzien van de basisinspanning voor een goede ruimtelijke inpassing in het Groene Gebied, maar ook duidelijk weergeeft waar de aanvullende kwaliteitsprestaties gezocht worden. Een voorbeeld van zo’n aanvullende kwaliteitsprestatie is om de inrichting van het zonneveld aan te laten sluiten bij de lokale economie, cultuur en identiteit (niet fysieke karakteristieken), door bijvoorbeeld kunstuitingen of de inzet van lokale arbeidskrachten en/of vrijwilligers.

Constructieve zonneladder: stappenplan om lokaal beleid te ontwikkelen

De constructieve zonneladder van de Natuur en Milieufederaties is een stappenplan waarmee gemeenten en regio’s in vijf stappen lokaal beleid kunnen opstellen voor een goede inpassing van zonne-energie. De Natuur en Milieufederaties leggen uit hoe een voorkeursladder opgesteld kan worden en hoe je met een routekaart toeziet op de beoogde toename van het aandeel zonne-energie in een gebied. Ook worden er een aantal procesaanbevelingen gedaan die de kans vergroten op een breed gedragen zonneladder als resultaat. Zorgvuldig ruimtegebruik, locatiekeuze en participatie staan centraal in de constructieve zonneladder.

Kamerbrief: mix van maatregelen om natuur- en landbouwgronden te ontzien

In augustus schreef Wiebes een kamerbrief over de inpassing van zonne-energie. Het kabinet is met het IPO, de VNG en een aantal betrokken maatschappelijke organisaties tot een brede mix van maatregelen en adviezen gekomen voor zowel de overheid als de sector.

Een van die maatregelen is een voorkeursvolgorde. Deze volgorde “voorziet in het ontzien van landbouw- en natuurgronden en het stimuleren van zon op daken. Deze voorkeursvolgorde zal in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden opgenomen, die provincies en gemeenten kunnen benutten om af te wegen waar zon-PV het beste kan worden ingepast (…) Vergunningaanvragen voor nieuwe zonnevelden op natuur- en landbouwgronden worden getoetst aan deze voorkeursvolgorde, of een vergelijkbaar door decentrale overheden vastgesteld afwegingskader”.

De mix van maatregelen betreft verder ruimtelijk beleid, financiële instrumenten en overige regelgeving. De inzet van deze maatregelen is zowel het ontzien van de natuur-en landbouwgronden als het stimuleren van meervoudig ruimtegebruik en van het ontwikkelen van zon op latente daken en onbenutte terreinen. Een voorbeeld hiervan is het voornemen om een wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl – opvolger van het Bouwbesluit 2012 onder de Omgevingswet) in procedure te brengen ”waarmee gemeenten conform de motie meer mogelijkheden krijgen om het duurzaam gebruik van daken na de lokale afweging ook richting burgers en bedrijven af te dwingen”.

FAQ

Bekijk hier veelgestelde vragen binnen het thema cultuurlandschap. Je kunt altijd contact met ons opnemen via het loket.

FAQ Cultuurlandschap