Participatie en erfgoed in de Omgevingswet

Een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet is participatie. De toenemende aandacht voor participatie is erop gericht om belanghebbenden zo vroeg mogelijk bij ruimtelijke plannen te betrekken. Dit vraagt van gemeenten een andere inrichting van de planvormingsprocessen en een andere omgang met initiatiefnemers. Voor burgers, ondernemers en belangenorganisaties biedt het een kans om vooraf actief mee te denken over de inrichting van hun eigen leefomgeving. De manier waarop men voldoet aan de participatieplicht is in de Omgevingswet niet vastgelegd. Dit geeft stof tot nadenken, want er zijn verschillende manieren waarop participatie vormgegeven kan worden.

Nu is in de Wet ruimtelijke ordening geregeld dat belanghebbenden een reactie kunnen geven op een bestemmingplan of een bouwvergunning als deze ter inzage worden gelegd, en ze eigenlijk al af zijn. Door ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’ beoogt het rijk meer ruimte te geven aan ideeën van initiatiefnemers en aan lokale afwegingen. Dit moet zorgen voor meer draagvlak en betere besluitvorming en moet er bovendien toe leiden dat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit snel op tafel komen. Zo lezen we in de stukken van de Omgevingswet over participatie. De wet geeft alleen aan dat er participatie moet plaatsvinden. Er staat niet in hoe dat moet, omdat gemeenten zo een werkwijze kunnen ontwikkelen die past in de lokale context. De vereisten die de wet stelt, verschillen voor de omgevingsvisie, het omgevingsplan en bij het aanvragen van een omgevingsvergunning.

Omgevingsvisie

In de omgevingsvisie formuleert de gemeente een strategische visie voor de lange termijn, waarin de diverse onderdelen van de fysieke leefomgeving -ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed- in samenhang worden beschreven.

Voor wat betreft participatie geldt bij het opstellen van de omgevingsvisie een motiveringsplicht voor de gemeente: zij neemt in de omgevingsvisie op hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding van de omgevingsvisie betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn. De gemeente bepaalt dus zelf hoe zij de participatie vormgeeft. Welke belanghebbenden en de wijze waarop deze worden betrokken zal afhangen van de complexiteit en (de omvang van) het gebied.

Participatie ter voorbereiding op de omgevingsvisie kan bestaan uit het ophalen van ideeën of het gezamenlijk opstellen van een visie. Een veel toegepaste manier als het gaat om erfgoed is het benoemen van de kernkwaliteiten van een gebied, ook wel de specifieke kenmerken, waarden, de identiteit of het DNA genoemd. In bijeenkomsten worden met behulp van kaarten de specifieke kenmerken op een kaart ingetekend en beschreven. Meestal is er overeenstemming over de kernkwaliteiten. Lastiger zal het worden als de diverse belangen, waaronder erfgoed, worden gewogen en keuzes voor de toekomst worden gemaakt. Sommige gemeenten zijn er toe overgegaan om een gebiedsbiografie op te stellen. Op basis van de kernkwaliteiten worden thema’s benoemd die over een lange periode van belang zijn geweest voor een gemeente en die richting kunnen geven aan toekomstige ontwikkelingen.

In reactie op de toenemende aandacht voor participatie worden er methodes ontwikkeld om invulling te geven aan deze taak. Zo heeft stedenbouwkundig bureau Islant het dierbaarheidsonderzoek en de zogenaamde knopenmethode ontwikkeld. Meer hierover leest u in het artikel De waarde van waardering.

Erfgoedverenigingen en lokale bewoners en ondernemers kunnen bij uitstek een relevante rol spelen in het benoemen van de identiteit van hun eigen leefomgeving. Zij kennen hun omgeving goed, weten wat er speelt en zijn er nauw bij betrokken.

Omgevingsplan

Het omgevingsplan van de gemeente bevat de regels voor de fysieke leefomgeving op lokaal niveau. Gemeenten moeten in hun omgevingsplan rekening houden met het belang van cultureel erfgoed, met het werelderfgoed en met bekende en aantoonbaar te verwachten archeologische monumenten. De gemeente legt in het omgevingsplan de gemeentelijke en provinciale monumenten vast. Het gaat dan om gebouwde monumenten, archeologische monumenten, stads- en dorpsgezichten, cultuurlandschappen, tuinen en parken. Nieuw is dat de omgeving van het monument ook onderdeel uitmaakt van het beschermingsregime.

Bij het omgevingsplan moet de gemeenteraad al bij de kennisgeving aangeven hoe het participatietraject eruit komt te zien. Evenals bij de omgevingsvisie geldt er tevens een motiveringsplicht. Ook bij het omgevingsplan bepaalt de gemeente dus zelf hoe de participatie vorm krijgt en wie zij hierbij betrekt.

Omgevingsvergunning

Als een initiatiefnemer een vergunning aanvraagt heeft diegene de verantwoordelijkheid om belanghebbenden te informeren en te betrekken. In de aanvraag voor een omgevingsvergunning geeft een initiatiefnemer aan of en hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en wat de resultaten van dit participatieproces waren. Op basis van deze informatie bepaalt de gemeente of ze over voldoende gegevens beschikt om de belangen van de direct betrokkenen bij het initiatief zorgvuldig te kunnen afwegen. Vroegtijdige participatie kan ook inzicht geven in andere initiatieven vanuit de omgeving. Het is dus niet verplicht om belanghebbenden en overige geïnteresseerden bij de aanvraag te betrekken; het is voldoende om aan te geven of zij wel of niet betrokken zijn. Als er geen participatie heeft plaatsgevonden, is dat geen reden de vergunning niet in behandeling te nemen of te weigeren.

Plannen waarvoor participatie van belang is, kunnen variëren van een ingrijpend appartementencomplex of een zonneweide tot een eenvoudige dakkapel. Als in een rijtje woningen waar nog geen dakkapellen aanwezig zijn een dakkapel wordt aangevraagd, kan hierover bijvoorbeeld in gesprek worden gegaan met de buurt.

De motiveringsplicht en kennisgeving moet de gemeente stimuleren tot participatie, en de aanvraagvereiste de initiatiefnemer. Ook bij het programma geldt een motiveringsplicht. Voor de voorbereiding op het nemen van een Projectbesluit gaat de voorgeschreven participatie nog een stap verder. Naast een verplichte kennisgeving en motiveringsplicht, dient de gemeente gelegenheid te geven voor het aandragen van oplossingen voor de omschreven ruimtelijke opgave en kunnen ‘participanten’ vragen om advies van een onafhankelijke deskundige.

Gemeentelijke werkwijzen voor participatie

Het rijk laat aan de gemeenten over hoe zij de participatie inrichten. Bij de meeste gemeenten staat dit nog in de kinderschoenen. Een voorbeeld van de wijze waarop een gemeente participatie vormgeeft is de Delftse participatieaanpak. In Delfts Doen heeft de gemeente samen met bewoners, ondernemers, organisaties en de gemeente heldere spelregels voor participatie opgesteld.

Het blijft echter een opgave om te bepalen wie er wanneer en op welke wijze bij wordt betrokken. Dat hangt af van het (soort) besluit en de omgeving. Het is van  belang om een participatievorm te kiezen met een passend bereik, op het juiste moment en met de juiste informatie. Om meer inzicht te krijgen in de mogelijkheden en het belang van participatie, gingen wij in gesprek met drie erfgoeddeskundigen die veel ervaring hebben met participatie. Jaap Verschoor vertelt over de brede rol van historische verenigingen bij behoud en ontwikkeling van gemeentelijk erfgoed. Remco Reijke over het in kaart brengen van de betekenis die bewoners aan hun omgeving hechten en Jouke van der Werf en Els Bakker over de waarde van erfgoed voor de samenleving.

In 2019 organiseerde het Steunpunt Monumenten & Archeologie Noord-Holland in de Beurs van Berlage een bijeenkomst over de Omgevingswet voor gemeenteambtenaren en de leden van historische verenigingen
Zie ook

De regels om participatie te borgen staan omschreven in het Omgevingsbesluit;

Voor de omgevingsvisie in artikel 10.7 en voor het omgevingsplan in artikel 10.2. De aanvraagvereiste omgevingsvergunning is opgenomen in de Omgevingsregeling, paragraaf 7.1.1.

https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/participatieomgevingswet

https://vng.nl/artikelen/participatie

https://www.delft.nl/bestuur-en-organisatie/delft-2040/omgevingsvisie/omgevingswet/delfts-doen

(Tekst: Kim Zweerink, Beeldverantwoording: Steunpunt Monumenten & Archeologie Noord-Holland)